Styrmedel för CCS och CCU för att bidra till att klimatmålen nås

För att klara klimatomställningen behöver samhället gå från ett linjärt flöde, där kol förs upp ur marken, används en gång och hamnar i atmosfären, till resurseffektiva och cirkulära kolflöden, där tillflödet av fossilt kol kan strypas.

Energimyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att utreda och föreslå styrmedel för CCS (Carbon Capture and Storage) som kan bidra till att de klimatpolitiska målen nås.

I uppdraget ingick också att analysera de långsiktiga klimateffekterna och potential att bidra till Sveriges klimatmål av att fånga in och använda koldioxid i exempelvis industriell produktion, CCU (Carbon Capture and Utilization) samt att föreslå styrmedel för att främja CCU.

Resultat från utredningen

Även om det mest prioriterade är att strypa tillflödet av fossilt kol så finns det tillämpningar där är svårare att göra det under överskådlig tid. Där blir CCS avgörande för att det tillförda kolet inte ska hamna i atmosfären. Inom ramarna för ett hållbart uttag av biomassa kan bio-CCS bidra till att kompensera för mer utspridda växthusgasutsläpp där CCS inte är praktiskt tillämpbart och kan i förlängningen bidra till nettonegativa utsläpp.

CCS och CCU kommer båda att behövas, men är däremot inte förstahandslösningen. I det klimatpolitiska ramverket får CCS av fossilt ursprung räknas som en åtgärd för att nå klimatmålet till 2045 där rimliga alternativ saknas. Det skapar särskilda utmaningar med att ta fram styrmedel för de aktuella teknikerna. Det är angeläget att CCS och CCU verkligen kommer till stånd i tillämpningar där rimliga alternativ saknas, men det inte önskvärt att CCS och CCU konkurrerar ut rimliga alternativ där sådana finns. Det innebär också avvägningar i fråga om tajming: Att stimulera CCS och CCU kan ge snabb klimatnytta men riskerar också att bygga fast oss i suboptimala lösningar.

Slutrapport: Styrmedel för CCS och CCU (pdf)

Förslag till regeringen: Atgärdspaket i två steg

Vår utredning föreslår styrmedel som kan komplettera regeringens förslag om sänkt elskatt för CCS, samt styrmedel som kan övervägas som alternativ. Åtgärderna är på en översiktlig nivå och ytterligare analyser och konsekvensutredningar behöver därför göras när de utreds vidare.

Åtgärdsförslag – steg 1

Industriklivet bör inte bara kunna stödja bio-CCS utanför industrin, utan precis som för industrin bör stöd kunna gå vill såväl CCS som CCU oavsett kolatomernas ursprung. För fossila tillämpningar bör dock stöd endast kunna ges där rimliga alternativ saknas, oavsett om det gäller inom eller utanför industrin.

Offentlig upphandling bör användas mer aktivt för att styra mot (mer) klimatneutrala material, oavsett om det handlar om betong med CCS-cement, plast gjord från återvunna kolatomer eller andra lösningar, med eller utan CCS/CCU. Som ett första steg bör förslaget om en myndighetsledd hubb/beställarnätverk för upphandling av cement, betong och alternativa konstruktionsmaterial tas vidare.

För att säkerställa att de gröna kreditgarantierna inte bara kan gå till investeringar som direkt bidrar till miljömålen utan också till stödjande infrastruktur, såsom rörledningar, mellanlager och utskeppningshamnar för infångad koldioxid, bör regelverket för kreditgarantierna förtydligas.

Avfallspolitiken behöver bli mer nyanserad om vad som utgör återvinning, så att den mest energi- och resurseffektiva cirkulationen premieras där så är möjligt, samtidigt som det även behöver finnas incitament för att återvinna kolatomer genom CCU när andra alternativ inte är möjliga. Detta bör speglas i EU:s avfallshierarki och kommande EU-krav på återvunnet material i förpackningar.

Elektrobränslen som uppfyller kraven för RFNBO:s (renewable fuels of non-biological origin) bör behandlas på samma sätt som biobränslen/biodrivmedel i energibeskattning och reduktionsplikt.

Åtgärdsförslag – steg 2

För att prissätta inflödet av fossilt kol i material föreslår vi en form av utvidgat producentansvar – ett plastansvar – där den som sätter plast på marknaden inte bara har ett ansvar för att avfallet samlas in och behandlas utan också för att säkerställa att denna behandling inte resulterar i att koldioxid släpps ut i atmosfären.

Rent praktiskt skulle det dock vara staten som dels tar in skatt för jungfrulig fossil plast som sätts på marknaden, dels betalar ut stöd till CCS/CCU, ökad utsortering av plast och andra åtgärder som förhindrar att det kol som bundits in i plasten kommer ut i atmosfären. Hur skatten ska differentieras och om den ska träffa plastråvara eller plastprodukter behöver utredas närmare, liksom vilken typ av åtgärder som ska kunna få stöd och hur stödet ska fördelas.

Om åtgärdsförslagen

Steg 1 är justeringar i befintliga regelverk för att rätta till brister som vi har identifierat under utredningen. Styrmedel kan här fungera som komplement till den aviserade skattesänkningen, men också till det alternativa styrmedel vi föreslår.

Steg 2 riktas mot det vi identifierat som den största bristen i dagens styrning, att det saknas prissättning av inflödet av fossilt kol som används i material (framför allt plast). Det styrmedel vi förespråkar kan ses som en form av utvidgat producentansvar för plast och skulle möjliggöra stöd för CCS/CCU eller andra lösningar som minskar utsläppen från avfallsförbränning.

Styrmedel för CCS och CCU för att bidra till att klimatmålen nås

Resultat från utredningen

Förslag till regeringen: Atgärdspaket i två steg

Åtgärdsförslag – steg 1

1. Vidga Industriklivets tillämpningar utanför industrin

2. Använd offentlig upphandling för att premiera klimatneutrala material

3. Säkerställ att gröna kreditgarantier kan gå till infrastruktur för koldioxid

4. Ge återvunna kolatomer en tydligare plats i avfallspolitiken

5. Likställ RFNBO:s med biodrivmedel i energibeskattning och reduktionsplikt

Åtgärdsförslag – steg 2

6. Utred ett plastansvar som kan finansiera CCS/CCU och andra åtgärder

Om åtgärdsförslagen